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内阁

  明清设于内廷,专主票拟的中央政务机构;北洋政府时期的最高行政机关。

  明 明初,设中书省,置左右丞相,总理全国政事。洪武十三年(1380)初,明太祖为加强君主集权统治,废中书省和丞相。九月,设春夏秋冬四辅官,位在左右都督之下,尚书之上。每月分上中下三旬,由四辅官分别依次轮值,备皇帝顾问,就皇帝交办之奏疏,提出意见,供皇帝裁决。当时内外奏疏和一切政务,直接由皇帝处理,遇大事大疑,皇帝同臣下一起“朝堂论政”,面奏取旨。故四辅官虽设,而其官不备,亦不关政本。十五年七月,废除四辅官。九月,又仿宋制设华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士数人,官秩仅五品,为皇帝侍从顾问,无所掌印信,在翰林院履任支俸,此即内阁之滥觞。成祖即位,于当年(1402)八月和九月,特简翰林院编修、检讨等官,入文渊阁当直,参预机密重务。因文渊阁地处内廷,阁臣又常侍皇帝于殿阁之下,故称内阁。其时,专理诏册和制诰,不置官属,不得专制诸司,诸司章奏亦不通过内阁,一切章疏批答皆出自皇帝。入阁诸臣谓之入阁办事,后渐升至学士、大学士。洪熙时,内阁权力渐重,可以条对皇帝提出的议题,大学士加官至师、保及尚书、侍郎。自后,多以尚书、侍郎授殿阁大学士,六部也逐渐要禀受内阁奉旨而后施行。宣德和正统时,先后设东制□房和西诰□房,由中书官掌办文书,是为内阁属吏,阁制始备。皇帝批答内外所上奏疏,始命阁臣拟出意见,用小票墨书贴在各疏面上,谓之条旨或票拟。然后,由皇帝朱笔批出,谓之批红。大事大疑仍命大臣面议,议定后再传旨处理。英宗以幼龄即位,凡事令内阁议行,票拟遂成定例。内阁以有代言拟旨之责,渐成为协助皇帝决策的中央机构。内阁之职不同于前代之相,主票拟而不身出与事。明中叶后,大学士主持阁务者称首辅,余称次辅、群辅,朝位班次皆列六卿之上。嘉靖至万历初,首辅独专票拟,阁权至重,无宰相之名,而有宰相之实,六部不过奉行而已。明代著名大学士有杨士奇、张璁、夏言严嵩徐阶高拱张居正等,其中尤以张居正事功最显。正统以来,皇帝往往不亲政事,阁票入内,例由司礼监承旨批复,故内阁之权多为宦官所制。隆庆、万历间,阁臣相构,时与司礼监相结,以为助力。天启时,魏忠贤擅政,以内阁为羽翼,内外大权一归宦寺。崇祯时,阁臣一概以占卜的方式选举,谓之“枚卜”,以防臣下结党,十七年中五十人入阁,君臣猜忌,无补于国。

  清 清入关前,于后金天聪三年(1629)设文馆于盛京,后于天聪十年改文馆为内三院。入关后,于顺治十五年(1658)仿明制,改内三院为内阁。置大学士满、汉各二人,秩正一品。掌赞理机务,表率百僚。十八年复改内阁为内三院。康熙九年(1670)再改内三院为内阁,自此遂成定制。乾隆十三年(1748)定大学士以保和、文华、武英三殿及文渊、体仁、东阁三阁入衔。另设协办大学士满、汉各一人,与大学士同理阁务。设学士掌敷奏本章,传宣诏令。又有侍读学士掌收发本章,总稽翻译。清代内阁的主要职掌是票拟本章,即京内外的题奏本章,均先由内阁草拟批复谕旨,经皇帝同意后,由批本处批红,发六科抄出执行。另外,在康熙朝以前,内阁大学士、学士等还参与天下庶政的决策。

  为防止阁臣专权,清初设有议政王大臣,凡军国政务,多不由阁臣票发,都交议政王大臣会议。康熙年间设南书房,选调词臣优者入值,以撰拟谕旨并备顾问。雍正时又设立军机处,以之承旨出政,这样分散了内阁的权力,而皇帝则乾纲独揽。尤其是雍正朝之后,清内阁名义上仍为“掌议天下之政,宣布绦纶,厘治宪典,总钧衡之任”,是清代最高级的官署,内阁大学士为最高级的文官,但实际上,只起到了办理本章、起草诏令兼备咨询的作用。内阁内部设有典籍厅、诰□房、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、批本处、稽察房、副本库等机构,以处理各项例行事务。

  清末,仿行君主立宪制度,于宣统三年(1911)四月,将内阁与军机处、会议政务处合并,成立责任内阁,为最高国务机关。设总理大臣一人,协理大臣二人,并外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩各部大臣一人,皆为国务大臣,由皇帝特旨简任。国务大臣辅弼皇帝,担负责任。总理大臣为国务大臣之领袖,秉承皇帝之意,定政治之方针,保持行政之统一;协理大臣为其副,赞助政务。责任内阁内属机构有承宣厅、制诰局、叙官局、统计局、印铸局,以分理各项事务。别设法制院,厘定法制。当时清廷命庆亲王奕□为总理大臣,其他国务大臣也多是皇族亲贵,故称“皇族内阁”。在遭到人民的反对后,清廷迫不得已于同年11月 2日,任命袁世凯为内阁总理大臣,可自择国务大臣,由清廷批准,谓之完全内阁。清亡,完全内阁为民国内阁所取代。

  民国 北洋政府于1912年 3月30日成立内阁。由国务院、行政各部和国务院直辖各机关组成。国务院成员称国务员,包括国务总理和各部总长。国务总理为实际的行政首长,由大总统提名,经国会同意后任命;通过国务会议处理政务,并对国会负责;同时也是国务院的首长,在国务员中居于领袖地位。各部总长(一人)由总理提名,经国会同意后再由大总统任命;另设次长(一人),为总长之副;下置总务厅和各司(局),分理具体政务。国务员辅佐大总统负其责任,对大总统所发命令等,国务总理均须副署,各部总长就关系所主管的部务连带副署。但在袁世凯时期,大总统事实上不受法律的约束,国务员副署徒具虚名。国务院置秘书厅,设秘书长一人,承国务总理之命,掌理秘书厅事务。行政各部初为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通十部。1913年12月22日并农林、工商二部为农商部,存九部。国务院直辖机关有法制、铨叙、印铸等局。

  1914年5月1日,袁世凯改责任内阁制为总统制。3日取消国务院和国务总理,于总统府置政事堂,设国务卿一人赞襄政务。又设左、右丞各一人,赞助国务卿与闻政事;参议八人,审识法令。政事堂直辖机要、法制、铨叙、印铸、主计五局和司务所。行政各部在组织方面无大变化,其总长职权不能独立行使,须一一请示大总统。政事堂和行政各部不复具有内阁的性质。1916年4月21日,由于护国战争的爆发和胜利,袁世凯被迫再次改制,规定国务卿和各部总长均为国务员,由国务员组织政府,辅弼大总统负其责任。国务卿受大总统委任总理国务,公布法令及国务文书,并得依其职权或特别委任发布政府令。政事堂和直辖的五局一所仍旧,不设左、右丞。5月4日,又将仅属于国务卿的发布政府命令权扩大到全体国务员。8日命改政事堂为国务院,复设国务院秘书厅和秘书长,独不恢复国务总理名义。6月29日黎元洪废国务卿,恢复内阁旧制。

  1924年11月24日,内阁制再次被废。段祺瑞以临时执政兼为行政首长,直接指挥各部。直至1925年12月25日才复设国务院,任命国务总理。但内阁并无独立职权,与政事堂、国务卿无异。1927年 6月18日张作霖就任陆海军大元帅,为最高军政首脑,其下仍置国务院,由包括国务总理和各部总长的国务员组成,辅佐大元帅政务。行政各部分农商部为实业、农工二部,合陆军、海军、航空署及不属内阁管辖的参谋本部为军事部,合计外交、军事、内务、财政、司法、教育、实业、农工、交通九部。由于军事部将军政和军令合而为一,军事独裁的性质更加明朗化。1928年6月3日,最后一届内阁随着北洋政府的覆灭而告结束。

  参考书目 关文发:《试论明朝内阁制度的形成和发展》,《明清史国际学术讨论文集》,天津人民出版社,1982。 李天佑:《明代的内阁》,《明清史国际学术讨论会文集》,天津人民出版社,1982。 黄彰健:《论明初的四辅官》,《明清史研究丛稿》,台湾商务印书馆,1977。 钱实甫:《北洋政府时期的政治制度》,中华书局,北京,1984。

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